La UE se ha ido consolidando siempre en momentos de crisis y de necesidad, y así ha sido también esta vez. En la madrugada del martes 21 de julio, tras cuatro días consecutivos (con sus correspondientes noches) de intensas negociaciones, el Consejo Europeo ha llegado finalmente a un acuerdo sobre el Fondo Europeo de Recuperación contra la crisis del coronavirus. Se trata de un acuerdo histórico porque, por primera vez, se ha aceptado que la UE pueda endeudarse a través de emisiones de bonos que se desarrollarán hasta el año 2026, con la garantía de todos los estados miembros. Se trata de un hecho puntual para una situación de excepcional gravedad, pero es un gran paso que no se había hecho nunca.
Con este acuerdo, se pondrán en marcha medidas que nunca se habían utilizado antes, como es el caso de que la Comisión Europea endeude masivamente a los mercados para suministrar fondos a los países más afectados por la crisis y más vulnerables por su elevada deuda. Se crea una deuda común que deberá reembolsarse el año 2058.
El acuerdo permite poner en marcha un importante paquete financiero que se vincula al presupuesto comunitario. El paquete del plan de recuperación asciende a la cifra de 750.000 millones de euros, que se captarán de los mercados financieros. A su lado hay que añadir 1,074 billones de euros correspondientes a los presupuestos de los próximos siete años de la UE (Marco Financiero Plurianual 2021 hasta 2027). El plan de recuperación se compone de 390.000 millones en forma de transferencias y de 360.000 millones en forma de préstamos.
Las transferencias son ayudas directas o subvenciones que no se deben devolver y forman el núcleo central de esta iniciativa. Son los que permitirán a países como Italia o España, fuertemente endeudados, poder reactivar sus economías. Sumando plan de recuperación y presupuestos, esto hace que el paquete total llegue a la cifra colosal de 1,82 billones de euros (el 5 por ciento del PIB europeo).
El escenario presupuestario 2021-2027 deberá aprobarse a finales de año y exigirá un incremento de los ingresos vía nuevos impuestos, como la tasa digital, la financiera o la que se aplicará sobre el consumo del plástico, entre otros. El 70 por ciento de las ayudas llegará entre el 2021 y el 2022, y en 2023 se asignará el restante 30 por ciento.
Los criterios de reparto son dos: en el primer periodo se tendrá en cuenta el nivel de paro entre el 2015-2019 y a partir de 2023 la referencia será la pérdida del PIB sufrida en el período 2020 a 2021.
Por primera vez, el Ejecutivo comunitario se endeudará para ayudar a todo el mundo. El dinero prestado se devolverá con nuevos recursos propios. Esto supone un gran paso hacia la unión fiscal europea. No se está muy lejos de la ansiada mutualización de la deuda ni de los famosos eurobonos.
Hemos visto que la reacción de la UE contra el coronavirus ha sido gradual y ha pasado por diferentes fases.
Las dos primeras se caracterizaron por la sorpresa y la descoordinación. La tercera fase tuvo como protagonista el Banco Central Europeo (BCE), con actuaciones financieras muy contundentes y decisivas que todavía duran. El protagonista de la cuarta fase fue el Eurogrupo y su aprobación de actuaciones por un importe de 540.000 millones de euros.
La fase actual, que culmina el proceso de reacción, comenzó con la reunión del Consejo Europeo del 23 de abril, celebrada en forma de videoconferencia. Había llegado la hora de plantear la creación de un nuevo fondo de recuperación económica muy ambicioso contra el virus, que estaría vinculado con el propio presupuesto de la UE. El día 18 de mayo se hizo pública una propuesta conjunta francoalemana que abría el paso y suponía un apoyo decisivo al futuro del plan de reconstrucción. Merkel y Macron se habían puesto de acuerdo para romper un tabú alemán: permitir la deuda común, a través del presupuesto de la UE, y así financiar la recuperación. Merkel aceptaba una propuesta que se acercaba bastante a la mutualización de la deuda preconizada principalmente por Italia, España y Francia, y declaraba, una vez más, que «a Alemania sólo le irá bien si a Europa le va bien». El 27 de mayo llegó el gran día de la presentación, por parte de la presidenta de la Comisión Europea , la alemana Úrsula Von der Leyen, del proyecto definitivo del Fondo Europeo de Reconstrucción. A partir de entonces, se intensificaron las tomas de posiciones y las negociaciones entre los estados miembros de la UE, hasta que finalmente sus líderes se han puesto de acuerdo en la madrugada del 21 de julio en la sede del Consejo Europeo en Bruselas.
A pesar de la duración récord del Consejo Europeo, el plan se ha aprobado en sólo cuatro meses desde que comenzó la pandemia y en sólo dos desde que el Consejo Europeo pidió a la Comisión que presentara un plan de recuperación. En términos europeos, esto es extremadamente rápido.
Angela Merkel ha jugado un papel central en el difícil camino hacia la aprobación del plan de recuperación europeo contra la crisis económica descomunal provocada por el coronavirus. Alemania, junto con Francia -Àngel Merkel y Emmanuel Macron de la mano- han sido los dos grandes promotores de este plan, que se empezará a implementar precisamente durante la actual presidencia semestral alemana de la UE (junio-diciembre de 2020). Esta presidencia pasará probablemente a la historia de la UE.
Angela Merkel -que está al final de su carrera política en Alemania y tal vez al principio de una nueva carrera europea que muchos desearíamos- está sabiamente preparada para conseguir lo que se espera siempre de una buena presidencia europea: imparcialidad y equilibrio en las negociaciones, eficiencia en la identificación de posiciones comunes y mirada larga dirigida a lo que más conviene para el futuro de la UE.
La reacción de la UE ante la Gran Recesión de 2007 también la encabezó Alemania, pero en aquella ocasión lo hizo defendiendo encarnizadamente políticas de austeridad que acabaron causando un gran sufrimiento. La crisis económica que tenemos encima, debida a la pandemia de la Covid-19, coge a Alemania y al conjunto de la UE con las lecciones aprendidas de la anterior crisis. Se está convencido de que ahora no es hora de «condicionalidades estrictas» de tipo fiscal, de recortes y de austeridad, sino de inversiones masivas para el relanzamiento económico con ambiciosos objetivos de futuro (digitalización, economía verde, cambio climático, economía circular, ciencia, investigación, sanidad, educación, nuevas tecnologías …)
Las ayudas europeas llegarán, eso sí, con unas ciertas «condiciones» en forma de supervisión para asegurar que el dinero se dedique a reformas que transformen la economía de los estados miembros de la UE hacia los objetivos de futuro deseados (nueva política industrial, nueva política energética, pacto verde, cambio climático, etc.)
Para conseguir las transferencias, los países deberán presentar planes de reformas orientados a crear empleo y sostenibilidad. Un 30 por ciento del dinero del presupuesto y del plan de reconstrucción se destinarán a la emergencia climática.
La presión deL Primer Ministro holandés, Mark Rutte, ha sido persistente durante toda la cumbre de julio para asegurar un control de los planes de reforma. Rutte es el líder de los autodenominados países «frugales» (Países Bajos, Austria, Dinamarca y Suecia), que no han logrado establecer, como deseaban, «condiciones muy estrictas» y un derecho de veto sobre los planes de reforma, pero sí mecanismos concretos de intervención. Los planes que cada país presentará para conseguir las ayudas serán aprobados por mayoría cualificada (requiere 15 estados y el 65 por ciento de la población) en base a las propuestas de la Comisión Europea. Al procedimiento se le añade un «freno de emergencia» (concesión a los «frugales»), consistente en la posibilidad de elevar el caso cuando preocupe al máximo nivel político, el de jefes de gobierno.»Si excepcionalmente uno o más Estados miembros consideran que hay desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de los plazos y los objetivos, puede requerir al presidente del Consejo Europeo que se trate el tema en el próximo Consejo Europeo», dice el texto aprobado. Mientras dure esta consulta, los fondos quedarán paralizados y, para que la situación no se prolongue demasiado, se fija un límite máximo de tres meses para todo el proceso.
Ahora se está muy lejos de los famosos MoU ( Memorandum of Understanding ) de la primera década del siglo XX y de sus exigencias (recortes presupuestarios, planes de ajuste y reformas) que acompañaban a los planes de «rescate» de los países en dificultades por la Gran Recesión de 2007. Ahora la «condicionalidad», en la medida que se pueda utilizar esta palabra, no debe ser interpretada como una intromisión en la soberanía nacional, ya que se limita a trazar las líneas básicas de las reformas estructurales que los gobiernos nacionales deben proponer y concretar. Si la «condicionalidad» de ahora consiste en implementar las reformas estructurales necesarias, no debe verse como una invasión sino como una oportunidad de modernización de la economía de cada país.
El plan de recuperación no sólo ayudará a salir de la crisis, sino que también permitirá poner al día la economía de los países miembros de la UE, haciéndola más verde, más digital y más resiliente. El plan de recuperación es mucho más que un fondo. Es, de hecho, un auténtico plan estratégico que coordina inversiones y reformas, para poner Europa de nuevo al frente de las grandes transformaciones globales.
El paquete aprobado incluye también «condicionalidad» respecto al estado de derecho, pero en términos más suaves de los que se había planteado inicialmente. Un país que viole estas normas puede ver congelados los fondos que recibe de la UE si lo decide una mayoría cualificada de los 27. Se quería establecer inicialmente una relación estricta entre los presupuestos y el estado de derecho, algo a lo que se oponían Hungría y Polonia y el resto de países del Grupo de Visegrad (Chequia y Eslovaquia). Al final aceptaron la referencia al estado de derecho y los valores democráticos de la UE que hay que respetar a cambio de un redactado más suave y la necesidad de una mayoría cualificada para adoptar una decisión en este terreno ((lo que deja abierta una minoría de bloqueo). Bajo la presión de Polonia y Hungría se podrá actuar por demanda de la Comisión Europea si se detectan infracciones y siempre por mayoría cualificada, un mecanismo suave y genérico.
Ya se ve que, al final de la cumbre de julio, todas las partes implicadas pueden decir de alguna manera que han salido ganadoras. Políticamente se ha demostrado que el eje francoalemán por sí solo no es suficiente y que hay que contar también con los países pequeños. Las transferencias no serán de 500.000 millones, como habían pedido inicialmente Francia, Alemania y los países del Sur, sino de 390.000 millones, pero el plan de reconstrucción ha salido adelante. La Comisión Europea es la gran protagonista del plan, pero tendrá menos fondos en el presupuesto europeo para sus programas de transición energética, sanidad e investigación.
Los países «frugales» han renunciado a vetos, pero han conseguido sus recompensas. Además de recortar el total de transferencias y de condicionar con severidad las ayudas, reciben compensaciones vía un aumento de los retornos que recibirán de los presupuestos de la UE (mecanismo que introdujo Margaret Thatcher).
Los países del este han aligerado la relación entre el plan de reconstrucción y el estado de derecho.
Los países mediterráneos no han conseguido todas sus demandas de ayudas, pero han obtenido una gran victoria porque no tienen que afrontar en solitario la reconstrucción económica.
Italia y España son los dos países más beneficiados por el fondo europeo de reconstrucción. Italia recibirá unos 209.000 millones de euros, de los cuales 82.000 en forma de transferencias y unos 127.000 en créditos. La diferencia con España es que más de la mitad serán créditos. España recibirá 140.000 millones de euros (equivalente al 12 por ciento del PIB español), de los que 72.700 millones serán ayudas directas y los restantes 67.300 serán préstamos.
Sánchez ha declarado exultante, a la salida del Consejo Europeo: «estamos ante un verdadero Plan Marshall, se acaba de escribir una de las páginas más brillantes de la historia europea». Una vez cerrado el acuerdo sobre el plan de recuperación de la UE, sabe que tiene el camino abierto para presentar los presupuestos generales del Estado para el año 2021 y que no habrá exigencia europea de recortes inmediatos. «No habrá hombres de negro», dijo hace pocos días el embajador de Alemania en España, Wolfgang Dolto, en el Foro Tribuna Barcelona. Sin embargo, habrá condiciones y exámenes vinculados a la calidad y orientación de los proyectos que deban ser subsidiados. El mecanismo del llamado Semestre Europeo será utilizado al respecto. Es un mecanismo creado en 2010 que permite a los países miembros de la UE coordinar sus políticas económicas a lo largo del año. La Comisión analiza cada año en detalle los planes de reforma presupuestaria, macroeconómica y estructural de cada país. Después dirige al gobierno de cada país recomendaciones específicas para los siguientes 12 a 18 meses.
Se puede decir que estamos ante un acuerdo histórico para España en el sentido de que nos obligará a gobernar mejor sabiendo que estamos vigilados y que si no cumplimos los acuerdos, nos negarán disponer del dinero. La UE nos invita a trabajar pensando que los préstamos deberán devolverse y que las transferencias estarán condicionadas al cumplimiento de los objetivos acordados con las autoridades europeas. Para España lo importante, por encima de las ayudas que recibimos, es la lección que debemos aprender: realizar las reformas pendientes, saber gastar de forma productiva, seleccionar bien los sectores y los proyectos en los que hay que invertir. Es el momento de reorganizar las Administraciones, reorientar la educación, invertir en nuevas tecnologías y energía verde. El Presupuesto de 2021 será una prueba de que España estará aprovechando, o no,la oportunidad de modernizar su sistema productivo a través de las ayudas europeas.
El Fondo Europeo de Reconstrucción aún necesita la aprobación del Parlamento Europeo y de todos y cada uno de los 27 parlamentos de los estados miembros de la UE. El proceso puede durar meses, pero, tras la maratón negociadora realizada para aprobar el Fondo y las intensas transacciones realizadas entre unos y otros, no se prevé que los eurodiputados ni los parlamentarios estatales acaben planteando dificultades importantes.
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